• Пример расчета индексации зарплаты
• Порядок исправления несущественной ошибки зависит от
• Тестирование на собеседовании бухгалтера
• Индексация зарплаты: выбираем «базовый» месяц правильно Установка базового месяца расчета индексации
• Тесты по бухгалтерскому учету
• Как и где поменять медицинский полис страхования?
• Обезличенный металлический счет
• Что входит в ОМС – бесплатное обслуживание и входящие в полис услуги
• Как и где получить полис ОМС?
• Какую страховую компанию выбрать для получения полиса омс

В 2001-2008 гг. происходит и будет происходить процесс принципиального изменения системы управления общественными финансами.
Суть новой модели управления общественными финансами – в создании устойчивой заинтересованности и стимулов участников процесса для достижения конкретных, измеримых, общественно значимых результатов. Бюджетная система должна быть единой с точки зрения выполнения общепризнанных принципов и правил. Но управление бюджетными средствами должно быть децентрализовано, то есть осуществляться самостоятельными и в определенной степени конкурирующими администраторами бюджетных средств разных типов, вынужденными постоянно доказывать, что именно они обеспечивают наиболее прозрачное и эффективное использование средств налогоплательщиков для производства общественных услуг.

Для решения этой задачи необходимо провести «оптимальную децентрализацию» управления общественными финансами на трех уровнях. Первый, макроуровень, – реформа межбюджетных отношений – это разграничение бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы, федеральными, региональными и местными органами публичной власти. Второй, мезоуровень, – реформа бюджетного процесса – разграничение бюджетных полномочий между высшим органом исполнительной власти, финансовым органом и «линейными» органами исполнительной власти. Третий, микроуровень, – реформа бюджетной сети – разграничение бюджетных полномочий внутри каждого органа исполнительной власти, между министерством, подведомственными ему службами и агентствами, государственными (муниципальными) учреждениями и иными организациями, непосредственно предоставляющими бюджетные услуги.
Реформа межбюджетных отношений: разграничение ресурсов и полномочий
Сущность проведенной в 2003–2004 гг. реформы межбюджетных отношений заключается в разделении уровней бюджетной системы с четким определением на постоянной основе их обязательств и доходных источников и, что самое важно, полномочий по их регулированию.
Главный результат реформы – переход от «мягких» к «жестким» бюджетным ограничениям для каждого уровня бюджетной системы при реальном расширении законодательно установленной бюджетной автономии субнациональных властей. Это означает отказ от изъятия ресурсов у нижестоящих бюджетов через нормативы отчислений от «регулирующих» налогов или через возложение дополнительных расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования («необеспеченных мандатов»), распределение финансовой помощи с сохранением стимулов для наращивания налогового потенциала и экономии бюджетных средств, ликвидацию наиболее субъективной формы финансовой поддержки бюджетов других уровней – бюджетных ссуд, возможность, пусть пока скорее потенциальную, чем реальную, для неплатежеспособных регионов и муниципалитетов режима принудительного финансового оздоровления (временной финансовой администрации).
Основные новации новой системы состоят в следующем.
1) В соответствии с реформой местного самоуправления вводится два уровня местных бюджетов – бюджетная система РФ становится четырехуровневой.
Сложность реализации этого нововведения сильно преувеличена. В 22 субъектах РФ с середины 90-х годов уже существуют два уровня местных бюджетов, еще в 15 местные бюджеты имеются на уровне поселений. В оставшихся регионах на уровне поселений есть сметы и люди, которые ими занимаются. Таким образом, предлагается лишь легализовать то, что уже сегодня функционирует, только вне единых правил и процедур.
2) Устанавливаются четкие правила разграничения расходных обязательств.
Уровень власти, устанавливающий расходные обязательства, должен их финансово обеспечивать либо непосредственно за счет средств своего бюджета, если это входит в его полномочия, либо передавая субвенции нижестоящим органам власти при делегировании полномочий. Самая распространенная до 2005 года схема «необеспеченного мандата», когда расходное обязательство установлено, как правило, федеральным законом, а его финансовое обеспечение возложено на бюджеты других уровней, законодательно запрещена.
Федеральный закон № 122-ФЗ привел основную часть федерального законодательства в соответствие с этими принципами, отменив огромный массив «необеспеченных федеральных мандатов».
3) Существенно расширяется финансовая самостоятельность субнациональных властей.
За субъектами РФ закрепляются три достаточно крупных региональных налога (транспортный, на имущество организаций и на игорный бизнес). Кроме того, федеральный налог на прибыль в части регулируемой субъектами РФ 4-процентной ставки фактически является региональным налогом. На уровне поселений также имеются два существенных местных налога – земельный и налог на имущество физических лиц. Что касается муниципальных районов, их налоговую автономию обеспечат полномочия по регулированию ЕНВД, который, тем не менее, формально не относится к местным налогам. Кроме того, налоговая автономия органов местного самоуправления будет частично поддерживаться новым для бюджетной практики режимом самообложения. Активное и ответственное использование этого нового инструмента – лучший способ на деле доказать, что муниципалитетам действительно нужна более широкая налоговая автономия и что они смогут ею эффективно распорядиться.
В то же время на данном этапе развития бюджетной системы не удалось реализовать принцип «один налог – один бюджет», согласно которому федеральные налоги должны поступать в федеральный бюджет, региональные – в региональный, местные – в местный. Поэтому Бюджетным кодексом РФ, а не ежегодными законами о бюджете, устанавливается закрепление нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. Для местных бюджетов эти нормативы являются минимально гарантированными. Субъект РФ своими законами имеет право (а в отношении не менее чем 10% НДФЛ – обязан) передать местным бюджетам дополнительные отчисления от федеральных или региональных налогов. При этом налоговые доходы региональных бюджетов намеренно сформированы с некоторым «избытком» по сравнению с расходными обязательствами, с тем чтобы у субъектов РФ была возможность либо передать их нормативами отчислений местным бюджетам (по выбору – районным или поселенческим), либо направить их на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов.
В результате этих нововведений произойдет замещение «регулирующих» налоговых доходов закрепленными на постоянной основе доходами.
Это означает, что региональные и местные бюджеты станут более независимыми. Внешне этого можно и не заметить, поскольку средняя дотационность местных бюджетов, по-видимому, возрастет. Однако основная часть нынешних налоговых доходов муниципалитетов – это регулирующие доходы, по сути являющиеся формой дотаций. Поэтому резко улучшится качество налоговых доходов местных бюджетов при реальном укреплении их финансовой самостоятельности.
4) Законодательно закрепляются новые формы и принципы распределения межбюджетных трансфертов.
В основном эти новации касаются трансфертов местным бюджетам, поскольку в отношении межбюджетных трансфертов субъектам РФ речь идет лишь о законодательном закреплении уже действующих с 2001–2002 гг. механизмов и фондов. Начиная с 2006 года предлагается распространять, по мере становления новой системы межбюджетных отношений, аналогичные подходы на межбюджетные трансферты внутри субъектов РФ.
Общая схема нового регионального бюджетного законодательства позволяет субъектам РФ сделать выбор между двумя стратегиями регулирования межбюджетных отношений: их ориентацию на экономическую эффективность (закрепление единых нормативов отчислений в местные бюджеты) или социальную справедливость (выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов).
Разумеется, для практической отладки новой системы межбюджетных отношений потребуется определенное время. Но реальная необходимость внесения сколько-нибудь значимых поправок в принятое в 2003–2004 гг. базовое законодательство может возникнуть не ранее чем к 2009 финансовому году. В ближайшие годы нужно обеспечить стабильность пусть и не во всем совершенных, но принятых правил игры, накопить практический опыт их применения, создать новую статистическую и отчетную базу, наладить мониторинг регулирования межбюджетных отношений субъектами РФ, оказать им необходимую методическую поддержку.
Означают ли только что принятый законопроект о введении «переходного периода» для реализации реформы местного самоуправления и введения в субъектах РФ новой системы межбюджетных отношений и иные рассматриваемые Госдумой РФ аналогичные предложения пересмотр целей и принципов проведенной реформы? На мой взгляд, нет. Пока все поправки касаются переходных положений принятых законов, уточняя сроки и порядок введения в действие их отдельных положений. При этом субъекты РФ имеют возможность применения новых механизмов регулирования межбюджетных отношений в «опережающем» режиме. Те субъекты Федерации, которые примут такое решение, безусловно, получат стратегический выигрыш, поскольку отвечающая требованиям «оптимальной децентрализации» система межбюджетных отношений – один из наиболее значимых и, к сожалению, пока недооцениваемых факторов не только повышения эффективности функционирования бюджетного сектора, но и устойчивого экономического роста.
Реформа бюджетного процесса: среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты (СБОР)
Ее суть – переход к среднесрочному финансовому планированию при существенном расширении полномочий «линейных» министерств и их переориентации с «освоения» ежегодно выделяемых, как правило, на основе индексации разбитых на сотни позиций расходов, на достижение конкретных и измеримых результатов.
Реализация этой реформы осуществляется в соответствии с правительственной Концепцией реформирования бюджетного процесса по пяти направлениям.
1) Реформа бюджетной классификации и бюджетного учета.
Необходимо приблизить бюджетную классификацию к международным стандартам, ввести принципы управленческого учета и поэтапного внедрения элементов метода начислений, необходимого для полной оценки стоимости, а значит и сравнения эффективности бюджетных программ и деятельности органов власти в целом. Планируется внесение поправок в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающих отказ от утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом, утверждение основных (единых для всех бюджетов) позиций непосредственно Бюджетным кодексом РФ, определение состава целевых статей и видов расходов каждым уровнем власти.
2) Переход к среднесрочному финансовому планированию.
При формировании перспективного финансового плана Российской Федерации на 2006–2008 годы и проекта федерального бюджета на 2006 год был экспериментально апробирован целый ряд новаций бюджетного планирования: раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств, формирование предельных расходов бюджетов субъектов бюджетного планирования на три года, четкая увязка бюджета на очередной год с трехлетним финансовым планом. В дальнейшем предполагается их развитие – вплоть до перехода в конечном счете к многолетнему бюджету.
3) Оценка и планирование результативности бюджетных расходов.
Эта работа ведется в рамках подготовки и экспертизы ежегодных докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности, мониторинга результативности федеральных целевых программ, аналитической группировки расходов по целям и задачам деятельности органов исполнительной власти, разработки количественных индикаторов результативности бюджетных расходов.
4) Эксперимент по внедрению СБОРа.
В силу объективных и субъективных причин реформа бюджетного процесса, очевидно, не может осуществляться одинаковыми темпами в разных министерствах. С 2005 года в девяти федеральных ведомствах, отобранных на конкурсной основе, проводится эксперимент по ускоренному внедрению методов СБОРа. Целесообразно сохранить такой подход поддержки программ бюджетных реформ, хорошо себя зарекомендовавший в рамках Фонда реформирования региональных финансов.
5) Изменение порядка рассмотрения бюджетов.
Переход к СБОРу потребует изменения процедуры рассмотрения проекта федерального бюджета. Предлагается организовать его в трех чтениях: предметом первого чтения будут основные характеристики бюджета (доходы, расходы, профицит/дефицит) и распределение расходов на исполнение действующих обязательств; второго чтения – распределение в соответствии с приоритетами государственной политики средств бюджета принимаемых обязательств; третьего чтения – проект бюджета в целом.
В то же время за рамками Концепции реформирования бюджетного процесса пока остается ряд существенных вопросов.
Как показывает международный опыт, реформирование бюджетного процесса в соответствии с принципами СБОРа усиливает необходимость сосредоточения функций по экономическому прогнозированию, среднесрочному финансовому планированию, выработке приоритетов использования бюджетных ресурсов в одном органе, в качестве которого в большинстве развитых стран выступает министерство финансов (казначейство).
Вероятно, нельзя будет обойтись и без изменения порядка исполнения бюджетов. Поэтапное расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств, укрупнение позиций сводной бюджетной росписи, возможность введения на различных уровнях управления ее дополнительных разрезов, возможность заключения долгосрочных контрактов – возможные варианты реформ в данной сфере.
При этом право на принятие самостоятельных финансовых решений необходимо заслужить и подтверждать. Необходима регулярная оценка финансового менеджмента во всех главных распорядителях бюджетных средств и в зависимости от ее результатов – определение их бюджетных полномочий и степени финансовой самостоятельности.
Проведение такой оценки, руководство деятельностью подразделений внутреннего финансового контроля должно стать одной из новых функций органов финансового контроля.
Наконец, по-видимому, потребуется изменить внутреннюю организацию и, частично, функции финансовых органов. Подразделения, взаимодействующие с «линейными» министерствами, должны быть организованы не по функциональному («разделу расходов»), а ведомственному принципу, занимаясь прежде всего вопросами реестров расходных обязательств, мониторинга бюджетной сети и планов по ее реструктуризации, оценкой результативности бюджетных расходов и качества финансового менеджмента.
Реформа бюджетной сети:
финансирование бюджетных услуг

Реформа межбюджетных отношений и реформа бюджетного процесса нужны не сами по себе. Они затрагивают лишь органы власти разных уровней и типов, тогда как потребители бюджетных услуг взаимодействуют прежде всего с бюджетными учреждениями. Децентрализация управления общественными финансами на макро- и мезоуровнях создают предпосылки и условия для проведения самой сложной части бюджетной реформы – реорганизации бюджетных учреждений, «микродецентрализации» управления общественными финансами, «разгосударствления» производства значительной части бюджетных услуг
Нынешний бюджетно-правовой статус бюджетных учреждений не позволяет рассчитывать на сколько-нибудь эффективное предоставление бюджетных услуг из-за наличия глубинных внутренних противоречий между субсидиарной ответственностью государства и неконтролируемостью «внебюджетных» обязательств бюджетных учреждений, формально равным правовым статусом и реально различным финансово-экономическим статусом бюджетных учреждений, формальной бесплатностью и общедоступностью и реальной платностью и избирательностью предоставления бюджетных услуг. Для одних бюджетных организаций их нынешний статус слишком «жесток», вынуждая их функционировать в неформальном режиме, для других слишком «мягок», отвлекая их на деятельность, не связанную с основными функциями.
В соответствии с одобренными Правительством РФ в октябре 2003 года «Принципами реструктуризации бюджетного сектора» реформа бюджетной сети предусматривает увязанные по содержанию и срокам меры двух типов.
Во-первых, предлагается ужесточить для бюджетных учреждений режим использования бюджетных средств: все внебюджетные доходы должны планироваться в составе бюджета и использоваться только через единую смету, лимиты бюджетных обязательств и лицевой счет в казначействе. При этом нужно исходить из того, что в этом статусе должно остаться значительно меньшее количество учреждений, чем сейчас.
Во-вторых, должны быть созданы возможности для преобразования бюджетных учреждений в организации других организационно-правовых форм (автономное учреждение, автономная некоммерческая организация). Такие организации не будут входить в реестр получателей бюджетных средств, у них будут свои банковские счета, по их обязательствам государство не будет нести ответственность. Внебюджетные средства и собственные доходы в дополнение к бюджетному финансированию за реально предоставляемые бюджетные услуги по факту их предоставления эти учреждения могут оставлять у себя и распоряжаться ими по своему усмотрению (при соблюдении уставных целей). В то же время они будут иметь право (а иногда и гарантии) на получение бюджетного финансирования для предоставления бюджетных услуг в форме государственного (муниципального) задания, подушевого финансирования и т. д.
Единая логика бюджетной реформы
На каждом уровне децентрализации можно найти одни и те же элементы, в отношении которых необходимо реализовать сходные меры: четко и максимально «жестко» разграничить полномочия и ресурсы, а также создать конкурентные условия, поддерживаемые в начальный период дополнительными («прямыми») стимулами и «санкциями».
Если последовательно проводить эти реформы, то к 2008 году будут созданы основы принципиально новой, значительно более эффективной модели управления общественными финансами.

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• – итоги бюджетной реформы;
• – основные среднесрочные программы бюджетных реформ Правительства РФ;
• – роль "бюджетных правил" для обеспечения;

уметь

• – охарактеризовать изменения, произошедшие за последнее десятилетие в бюджетном процессе в России;
• – сформулировать основные направления дальнейшего реформирования бюджетного процесса в России;

владеть навыками

– расчета предельного объема расходов федерального бюджета в соответствии с "бюджетными правилами".

Ключевые понятия

Среднесрочные программы бюджетных реформ, Реформа системы оказания государственных услуг, Программа повышения эффективности бюджетных расходов

Основными результатами реализации в 2000-х гг. среднесрочных бюджетных реформ, базовые направления которых были сформулированы в одобренных Правительством РФ программных документах (Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг., Программа развития органов Федерального казначейства на 2000–2004 гг., Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг., Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 гг.) стали:

• – создание целостной системы регулирования бюджетных правоотношений на основе установления единых принципов бюджетной системы и четкого определения статуса и полномочий участников бюджетного процесса;
• – организация бюджетного процесса на основе принятия и исполнения расходных обязательств публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований);
• – разграничение полномочий и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников бюджетов публично-правовых образований;
• – сокращение "необеспеченных федеральных мандатов" и упорядочение основных социальных обязательств;
• – введение формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов;
• – создание системы Казначейства России, обеспечивающей кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы РФ, эффективный учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных обязательств Российской Федерации, управление единым счетом федерального бюджета, формирование достоверной и прозрачной консолидированной бюджетной отчетности;
• – начало внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;
• – переход от годового к среднесрочному финансовому планированию, утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и на плановый период в формате "скользящей трехлетки";
• – установление правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;
• – создание системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, субъектами РФ и муниципальными образованиями с использованием инструментов конкурсной поддержки бюджетных реформ.

В 2010–2012 гг. развитие бюджетной системы РФ продолжилось в рамках Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.

По большинству направлений ее реализации был достигнут существенный прогресс:

1) повышение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ. В результате проведения взвешенной бюджетной политики, в том числе использования консервативного прогноза цен на нефть и ограничения увеличения расходов приростом ненефтегазовых доходов, дефицит и ненефтегазовый дефицит федерального бюджета сократился соответственно с 6,0% и 13,7% ВВП в 2009 г. до 0,1% и 10,5% ВВП в 2012 г., а объем Резервного фонда увеличился с 1,7% ВВП в 2010 г. до 4,5% в 2012 г.

В 2012 г. принят Федеральный закон от 25.12.2012 № 268-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета", который устанавливает правила определения предельного объема расходов федерального бюджета при базовой цене на нефть с целью снижения ненефтегазового дефицита и аккумулирования конъюнктурно обусловленных нефтегазовых доходов в суверенных фондах ("бюджетные правила"). Проект федерального бюджета на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. сформирован в соответствии с указанными правилами;

• 2) совершенствование разграничения полномочий. С 1 января 2012 г. финансовое обеспечение милиции общественной безопасности осуществляется за счет средств федерального бюджета. Одновременно с этим, Федеральным законом от 30.11.2011 № 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" была предусмотрена передача ряда федеральных полномочий субъектам РФ (реализация активных мероприятий в области содействия занятости, формирование средств на финансовое обеспечение мероприятий по содействию занятости населения, материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих полномочия в области содействия занятости населения, и государственных учреждений службы занятости населения), пополнение региональных бюджетов за счет доходов от взимания штрафов за нарушение законодательства РФ о безопасности дорожного движения и увеличения поступлений от налога на доходы физических лиц;
• 3) государственные программы РФ как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов. В 2010–2012 гг. приняты правовые акты, регламентирующие порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ, – постановления Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации", от 20.12.2012 № 1351 "О внесении изменений в порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации", распоряжение Правительства РФ от 11.11.2010 № 1950-р "Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации", приказ Минэкономразвития России от 22.12.2010 № 670 "Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации", приказ Минэкономразвития России от 26.12.2012 № 817 "О внесении изменений в Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации". Правительством РФ организована работа по подготовке и экспертизе проектов государственных программ РФ;
• 4) переход к программной структуре расходов бюджетов. Начиная с проекта федерального бюджета на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг., введена практика формирования аналитического распределения бюджетных ассигнований по государственным программам РФ. В 2012 г. подготовлено более углубленное аналитическое распределение – по подпрограммам (федеральным целевым программам) и основным мероприятиям (ведомственным целевым программам), позволяющее трансформировать "функциональную" структуру расходов федерального бюджета в "программную".

Подготовлен проект новой структуры классификации расходов бюджетов бюджетной системы РФ, предусматривающей интеграцию в структуру бюджетной классификации РФ программной составляющей (на уровне целевых статей).

При методической поддержке Минфина России продолжалось внедрение программной структуры бюджетов на региональном уровне.

В 2011 г. ряд субъектов РФ (например, Республика Коми, Республика Саха (Якутия), Брянская, Вологодская, Сахалинская области) уже преступил к формированию государственных программ субъектов РФ, а бюджет г. Москвы на 2012 г. принят в программном формате. В 2011 г. в 26, а по итогам 2012 г. уже в 38 субъектах РФ расходы, формируемые в рамках программ, составляли более 50% расходов соответствующих бюджетов;

5) оптимизация функций государственного (муниципального) управления и повышение эффективности их обеспечения. В 2010– 2012 гг. была проведена фундаментальная реформа системы оказания государственных и муниципальных услуг.

Были приняты два базовых Федеральных закона от 08.05.2010 № 83-Φ3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" и от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

С 1 января 2012 г. начал свою работу официальный сайт Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях (bus.gov.ru).

После завершения переходного периода, установленного для изменения правового положения бюджетных учреждений с 1 января 2011 г. до 1 июля 2012 г., финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений осуществляется путем предоставления данным учреждениям субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания. Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы;

• 7) развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля. В 2012 г. Правительством РФ внесен в Государственную Думу проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации";
• 8) формирование комплексной контрактной системы в Российской Федерации. За период 2010–2012 гг. осуществлены меры, обеспечивающие развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок товаров, работ, услуг организациями государственного сектора и сектора государственного управления.

В настоящее время уже функционирует официальный сайт Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (zakupki.gov.ru).

Внедрена практика обоснования бюджетных ассигнований по расходам федерального бюджета на закупки товаров, работ, услуг во взаимосвязи с номенклатурой планируемых к закупке продукции и услуг, их стоимостными и натуральными показателями.

В рамках мероприятий по совершенствованию законодательства РФ в области государственных и муниципальных закупок принят Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", предусматривающий:

• – комплексное регулирование закупок на различных этапах государственного (муниципального) заказа во взаимосвязи с бюджетным законодательством;
• – упорядочение требований к документам, используемым при планировании закупок и исполнении контрактов, создание условий для формирования нормативного правового регулирования нормирования, увязку целей осуществления закупок с функциями и полномочиями органов власти и органов местного самоуправления, в том числе установленных документами стратегического и программно-целевого планирования;
• – установление принципов информационного взаимодействия государственных и муниципальных информационных систем в сфере закупок, в том числе официального сайта Российской Федерации;
• 9) реформирование системы бюджетных платежей. Сформированная система управления общественными финансами обеспечивает эффективный учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных обязательств Российской Федерации, управление единым казначейским счетом федерального бюджета, функционирование единых счетов бюджетов бюджетной системы РФ, позволяющее сконцентрировать в ЦБ РФ средства бюджетов бюджетной системы РФ;
• 10) развитие информационной системы управления государственными финансами. Разработана и утверждена Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" (распоряжение Правительства РФ от 20.07.2011 № 1275-р).

Наряду с положительными результатами реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов, в настоящее время в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд недостатков, ограничений и нерешенных проблем, в том числе:

• – отсутствие целостной системы стратегического планирования и, соответственно, слабая увязка между стратегическим и бюджетным планированием, включая ограниченность практики планирования и применения всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования) для достижения целей государственной политики;
• – незавершенность формирования и ограниченность практики использования в качестве основного инструмента для достижения целей государственной (муниципальной) политики и основы для бюджетного планирования государственных (муниципальных) программ;
• – сохранение условий и стимулов для неоправданного увеличения бюджетных расходов при в целом низкой мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления к формированию приоритетов и оптимизации бюджетных расходов;
• – формальное применение новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг;
• – недостаточная действенность системы государственного и муниципального финансового контроля и его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов;
• – ограниченность применения оценки эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента в секторе государственного управления;
• – недостаточная самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти при осуществлении своих расходных и бюджетных полномочий, наличие отдельных федеральных "необеспеченных" мандатов, низкая заинтересованность в наращивании собственной налоговой базы субъектов РФ и муниципальных образований;
• – наличие в нормативных правовых актах, регулирующих бюджетные правоотношения, переходных положений и норм временного применения, а также отдельных неурегулированных вопросов;
• – разрозненность и фрагментарность информационных систем, используемых для целей государственного и муниципального управления, в том числе в сфере управления общественными финансами;
• – недостаточная открытость бюджетов, прозрачность и подотчетность деятельности участников сектора государственного управления, низкая степень вовлеченности гражданского общества в обсуждение целей и результатов использования бюджетных средств.

В целом сложившееся в данной сфере правовое регулирование и методическое обеспечение имеют ряд пробелов и внутренних противоречий, а правоприменительная практика может существенно отклоняться от предусмотренных нормативно-правовыми актами и методическими документами принципов и механизмов.

При этом управление общественными финансами в значительной степени продолжает оставаться ориентированным на установление и обеспечение соблюдения формальных процедур, не создавая устойчивых стимулов и инструментов для повышения эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств в увязке с целями и результатами государственной политики.

Исходя из этого, целью нового этапа бюджетной реформы является повышение эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств при реализации приоритетов и целей социально-экономического развития за счет завершения формирования современной нормативно-методической базы регулирования бюджетных правоотношений, прежде всего путем разработки и введения в действие новой редакции БК и совершенствования реализующей ее правоприменительной практики.

Для ее достижения предлагается обеспечить решение следующих основных задач:

• 1) завершить полноценное внедрение программно-целевых методов управления в бюджетный процесс;
• 2) упорядочить структуру управления финансовыми ресурсами публично-правовых образований;
• 3) реализовать меры по повышению эффективности бюджетных расходов;
• 4) обеспечить повышение качества финансового менеджмента в секторе государственного управления;
• 5) повысить открытость и прозрачность управления общественными финансами.

Законодательное закрепление формируемых принципов управления общественными финансами будет осуществлено при подготовке и поэтапном введении в действие новой редакции БК.

Решение перечисленных задач будет осуществляться в рамках формирующейся в настоящее время системы документов государственного стратегического планирования.

Организация выполнения указанных мероприятий будет осуществляться в рамках соответствующих государственных программ РФ в соответствии с подготовленным проектом Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г.

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ

М c т. АФАНАСЬЕВ,

доктор экономических наук,

профессор, зав. кафедрой

государственных финансов ГУ-ВШЭ,

И. КРИВОГОВ,

аспирант кафедры

государственных финансов ГУ-ВШЭ

БЮДЖЕТНАЯ РЕФОРМА В РОССИИ:

ПЕРВЫЕ ИТОГИ И ВОЗМОЖНЫЕ

ПЕРСПЕКТИВЫ

Правительством России в 2004 г. принято решение о проведении реформы бюджетной системы страны. Одновременно была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Фе­дерации в 2004-2006 годах1. Ее основные цели - оптимизация управ­ления бюджетными средствами и повышение результативности бюд­жетных расходов на всех уровнях бюджетной системы. Утверждены также новые положения разработки и реализации федеральных и ведомственных целевых программ , внедряется программная класси­фикация федерального бюджета, осуществлен переход на среднесроч­ное бюджетное планирование.

Суть проводимой реформы бюджетной системы заключается в переходе от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению результатами на основе повышения ответственности участников бюджетного процесса и расширения их самостоятельнос­ти в рамках среднесрочных ориентиров. Попытаемся определить клю­чевые проблемы внедрения новых методов бюджетирования в россий­скую практику.

___________________________________________________________________________

1 Постановление Правительства Российской Федерации № 000 от 22 мая 2004 г. "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов".

Бюджетные услуги

Основой новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (метод) бюджетирования, ориентированного на результаты, в рамках среднесрочного финансо­вого планирования. Его суть заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости ст достижения конкретных результатов (предоставле­ния услуг). Эти результаты оцениваются в соответствии со средне­срочными приоритетами социально-экономической политики и в пре­делах объемов бюджетных ресурсов, прогнозируемых на долгосроч­ную перспективу. Ключевым элементом проводимой в настоящее время бюджетной реформы и является переход от сметного финансирова­ния бюджетных учреждений к финансированию конкретных бюджет­ных услуг, предоставляемых ими.

Понятие "бюджетная услуга" (или просто "услуга", оплаченная из общественных фондов) в данном случае должно отличаться от тра­диционного российского понимания указанного термина, так как сама идея и модель бюджетирования, ориентированного на результат, осно­вываются в первую очередь на корпоративной теории и практике управления корпоративными финансами .

В России до недавних пор (а зачастую и сейчас) не было принято говорить об услугах, оказываемых государством. Скорее наоборот: общество осуществляло свою деятельность для государства, в рамках государства и в целях государства. В тех же случаях, когда обществу необходимо получить некую услугу со стороны государства, оно наталкивается на значительные административные барьеры и вы­сокие трансакционные издержки. Простейшие примеры: трудности при получе­нии компаниями лицензий и разрешений на ведение какой-либо деятельности или частными лицами при получении разрешительных документов. Нередко в отноше­ниях между государств ом и обществом присутствуют признаки контракта: госу­дарство оказывает конкретные услуги гражданину, за которые он платит деньги в виде пошлины (например, за получение документа). В этом случае возникает связь между оказанными услугами и платой за них.

С другой стороны, государством предоставляются общественные услуги (на­пример, уборка или освещение улиц), за которые население платит обезличенные налоги. Соответственно должна возникать и ответственность сторон контракта, одна­ко на практике этого не происходит из-за нарушений обязательств государством по качественному и своевременному предоставлению услуг (несмотря на их оплату или даже предоплату в полном объеме).

Для более объективной оценки работы министерств, другими сло­вами, степени их ответственности объектом контроля, в том числе со стороны контрольных органов, должны быть мероприятия (или про­грамма мероприятий) и соответствующие результаты от достижения целей и решения задач, а не деятельность как таковая. Применитель­но к нашей тематике объектом контроля становятся бюджетные ус­луги. Выводы контрольных органов в таких случаях могут быть дис­куссионными и носить рекомендательный характер для принятия соот­ветствующего решения правительством или уполномоченным органом. Государственный бюджет и по определению его расходная часть долж­ны быть направлены на финансирование предоставления обществу услуг (в сфере образования, здравоохранения, правопорядка, обороны и т. п.) государством. Однако существует серьезное противоречие (или разрыв) между обязательствами государства по предоставлению об­ществу качественных бюджетных услуг и фактическими действиями государства, с одной стороны, и их оценкой обществом - с другой.

В ходе переписи населения в 2002 г, президент России на вопрос о сфере его деятельности сообщил переписчикам, что он "оказывает услуги населению".. Это было несколько неожиданно, так как первые лица государства ранее не давали столь ясных ответов о своей деятельности. Тем не менее в данной фразе заключена важ­ная мысль: цель государства - предостав­ление качественных своевременных и экономичных услуг населению (под населе­нием или обществом нужно понимать не только конкретных людей, но и институты бизнеса, организации и т. д.)

Возникают вопросы: какие услуги, по какой стоимости и в каком объеме должно предоставлять государство обществу? Ведь сформи­рованный перечень государственных услуг с оценкой их стоимости будет представлять собой прообраз бюджета государства (расходной его части), в котором, с одной стороны, изложены все направления деятельности государства, а с другой - их финансовая оценка.

Общество всегда предъявляет определенные требования государ­ству в части обеспечения безопасности, получения образования, услуг здравоохранения и т. д. Эти требования ничем не ограничены. Поэто­му у государства просто не окажется средств, которые необходимы для их удовлетворения. Государство со своей стороны также ничем не ограничено в предоставлении услуг (за исключением бюджетных ограничений), даже тех, которые не нужны обществу, или тех, которые тормозят его развитие. Это приводит к увеличению государственных расходов и чрезмерному росту государственного бюджета . Стандарт­ные рыночные принципы соотношения спроса и предложения здесь не работают. Каким же образом решать проблему формирования не­обходимых обществу бюджетных услуг, финансируемых государством? Можно выделить две модели.

В соответствии с первой моделью органы власти формируют пе­речень приоритетов и стратегических целей социально-экономическо­го развития страны, который утверждается президентом или прави­тельством России (например, в среднесрочных программах социаль­но-экономического развития страны, в посланиях президента Феде­ральному собранию, в иных стратегических документах). Затем каж­дый распорядитель бюджетных средств осуществляет выбор целей и задач из утвержденного перечня и уже на этой основе формирует план мероприятий и бюджетных программ. Для реализации программ он должен представить обоснованные расчеты по их финансирова­нию. Исходя из этого формируется бюджет на ближайший и после­дующие финансовые годы. Правда, подготовить исчерпывающее обо­снование и найти взаимосвязь между целями (задачами, мероприяти­ями) и объемами их финансирования удается не всегда. Поэтому глав­ные распорядители бюджетных средств будут стремиться сохранить бюджет хотя бы на уровне прошлого года. Оценку собственной дея­тельности они проводят сами, а результаты утверждают правитель­ственные комиссии (Минфин и/или Минэкономразвития России).

Такая модель фактически и применяется в России: наряду со смет­ным финансированием главных распорядителей бюджетных средств начат процесс внедрения программного финансирования. Главные рас­порядители средств имеют как бы два бюджета: сметный (ведомственный), утверждаемый законом о федеральном бюджете, и программный, отражаемый в докладе об основных результатах деятельности.

Согласно второй модели, на начальном этапе выявляются по­требности общества в получении услуг от государства (в сферах обес­печения правопорядка, здравоохранения и т. д.). В качестве методов сбора такой информации используются опросы общественного мне­ния, специализированные исследования, учитываются мнения экспер­тов в конкретных областях, заключения бизнес - сообщества и объеди­нений и др. Собранная информация классифицируется по какому-либо признаку (например, отраслевому или ведомственному) и затем формируется перечень целей, задач и необходимых мероприятий для решения выявленных проблем. Одновременно цели, задачи и меро­приятия структурируются по программам; проводится бюджетная оцен­ка последних, то есть определяется стоимость мероприятий. Методы оценки могут быть разные, например, за основу берутся альтернатив­ная стоимость аналогичных услуг на рынке либо экспертные заклю­чения. В программах представлены как переходящие из года в год обязательства государства, так и новые. В результате формируется перечень программ, которые будут предложены для реализации с ука­занием объемов и источников их финансирования.

Для второй модели должны быть созданы высокоразвитые базо­вые институты гражданского общества и обеспечена двусторонняя связь в системе "власть -общество". Россия не располагает столь эффек­тивными механизмами взаимодействия между обществом и государ­ством, поэтому использование данной модели в российских условиях пока проблематично.

Организационные вопросы

Основным стратегическим документом развития экономики стра­ны являются принимаемые правительством РФ среднесрочные про­граммы социально-экономического развития, разрабатываемые на трех­летний период. Правительством также утверждаются федеральные целевые и инвестиционные программы , сроки реализации которых со­ставляют от 3 до 8 лет. Сроки реализации целевых и инвестиционных программ, фактически являющихся тактическими инструментами пра­вительства, могут в несколько раз превышать сроки выполнения стра­тегических программ развития Российской Федерации, хотя по логи­ке все должно быть с точностью до наоборот. Больше того, цели, ука­занные в программах социально-экономического развития часто не поддаются количественному измерению. Например, такие цели, как создание эффективной национальной инновационной системы, повы­шение эффективности использования ресурсного потенциала и кон­курентоспособности продукции, не дают четкого ответа на вопросы, что и в какой степени в результате их достижения получат государ­ство или общество2. Вполне понятно, но вряд ли оправдано предложенное в 2005 г. исключение основных количественных целевых

по­казателей развития экономики - уровня инфляции и роста ВВП - из проекта федерального бюджета на 2006 год.

Указанные обстоятельства существенно усложняют реализацию бюджетных программ и соответственно внедрение методов бюджети­рования, ориентированного на результат, по следующим причинам:

Цели бюджетных программ могут не совпадать с задачами развития страны или быстро устаревать в результате постановки но­вых среднесрочных целей развития;

__________________________________________________________________

2 См.: Проект "Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005-2008 годы)" (http:// www. /wps/portal ).

Возникает необходимость частого пересмотра структуры бюд­жетных программ и их наполнения мероприятиями;

Цели программ не достигаются;

Программы реализуются неэффективно из-за отсутствия чет­ких критериев оценки их эффективности.

Временные горизонты среднесрочного планирования, очерченные трехлетним периодом, ограничивают возможности планирования рас­ходов (и доходов) в рамках долгосрочных бюджетных программ. В ка­честве одного из вариантов решения данной проблемы можно исполь­зовать обязательное включение в структуру бюджетных программ про­межуточных целей и индикаторов их оценки, а также составление четкого и достаточно подробного ежегодного бюджета программы. К тому же по-прежнему финансирование федеральных целевых программ как из федерального, так и из региональных бюджетов осуществляется в недостаточных размерах. Это по понятным причинам не позволяет проводить намеченные в рамках программ мероприятия и выполнять поставленные задачи. Затягивание с решением данной проблемы мо­жет дискредитировать новые методы бюджетирования на практике.

Бюджетная реформа помимо прочего связана с необходимостью изменения принципов и механизмов взаимодействия как внутри орга­нов государственной власти, так и власти с обществом. Эти вопросы должны решаться в рамках административной реформы, проведение которой началось тогда же, когда и бюджетной, весной 2004 г. Вот почему важно обеспечить координацию и согласованность бюджетной и административной реформ.

Во многих странах внедрение методов бюджетирования, ориенти­рованного на результат, в бюджетный процесс вызвало отрицательное отношение со стороны сотрудников министерств: их восприятие но­вых методов бюджетирования ассоциировалось не с необходимостью совершенствовать работу, а с дополнительной нагрузкой. Действи­тельно, нагрузка и требования к работникам министерств, а также ор­ганов контроля при внедрении этих методов существенно возрастают, особенно на переходном этапе.

Деятельность министерств ориентирована, как правило, на реализацию сметного планирования бюджета, и при переходе к целе­вому формированию бюджета требуются соответствующие измене­ния как в их функциях, так и в кадровом потенциале. Отсутствие персонала соответствующей квалификации затрудняет качественную подготовку федеральных целевых программ, их осуществление, мо­ниторинг и оценку. Вот почему уже сейчас надо начинать разработку программ повышения квалификации и переобучения в этой сфе­ре, а возможно, и частичное сокращение численности персонала и набор нового на конкурсной основе.

На проведение самой бюджетной реформы и на внедрение новых функций в систему органов власти требуются дополнительные (иног­да значительные) ресурсы, которые уже сейчас надо предусматривать в федеральном бюджете. Речь идет о следующем: разъяснении новых принципов бюджетирования и контроля за результатами их внедре­ния; подготовке методических материалов; обучении сотрудников и повышении их квалификации; проведении исследований, обзоров, оп­росов для сбора необходимой первичной информации, касающейся деятельности министерств ; разработке и внедрении современных ин­формационных систем на базе высоких технологий; внесении измене­ний в бюджетное законодательство и др.

Управление программным бюджетом

В России накоплен достаточный опыт по управлению бюджетны­ми средствами, структурированными в виде проектов и программ. Можно вспомнить пятилетние планы и государственные проекты по строительству объектов инфраструктуры. В современных условиях - это федеральные целевые программы, инвестиционные программы и проекты международных финансовых организаций.

Анализ основных документов по программам3 показывает, что в большинстве случаев не представляется возможным четко идентифи­цировать органы управления федеральными целевыми программами, определять их функции, полномочия и ответственность. До сих пор нет обоснованных и достаточно отработанных механизмов определе­ния расходов, связанных с управлением программами. Такие расхо­ды, как правило, не выделены отдельной строкой в бюджете программ, а там, где определены общие расходы на управление, отсутствует их детализация по конкретным направлениям. Выделяемые бюджетные средства на содержание органов управления федеральных целевых программ не подкреплены должным обоснованием. На этапе их раз­работки расходы на управление в некоторых случаях выделяются в отдельную статью, например, "Управление программой" или "Содер­жание дирекции", однако на этапе реализации программ данные об их использовании могут отсутствовать.

Действующий порядок подготовки и реализации федеральных целевых программ, а также доступная отчетность по ним не предусмат­ривают обязательного формализованного отражения расходов в рам­ках программ по конкретным направлениям, категориям, компонентам. Отсутствует такая категория, как "Управление федеральной целевой программой". Формализовано только деление расходов по статьям "ка­питальные расходы", "НИОКР" и "прочие расходы". Причем именно

на статью "прочие расходы" нередко приходится основная часть выде­ленных на финансирование программы бюджетных средств, включая средства на управление программой. Финансирование расходов на уп­равление программами осуществляется из федерального бюджета, при этом возможно использование двух моделей управления ими.

____________________________________________________________

3См., например, материалы информационного сервера по федеральным целевым программам

(http: // www. programs-gov. ru/ cgi-bin/index. cgi).

Первая модель заключается в том, что внутри министерства или ведомства создается специализированное подразделение, которое на­деляется соответствующими полномочиями по управлению програм­мой. Затраты, связанные с этим, будут складываться из сметных рас­ходов на функционирование данного подразделения, включая фонд оплаты труда , и на налоговые отчисления, аренду, накладные расходы , связь, коммунальные услуги . Если функции по реализации федераль­ных целевых программ возлагаются на подразделение, которое осу­ществляет и другую деятельность, то необходимо определять доли фактически затраченного времени персонала на управление програм­мой и на решение иных задач.

В законе о федеральном бюджете на 2005 год только по трем программам и подпрограммам выделены расходы, связанные с управлением федеральными целевы­ми программами (на содержание дирекций). Например, по подпрограмме "Железно­дорожный транспорт" эти расходы в 2005 г. составят около 22 млн. руб., по под­программе "Государственные жилищные сертификаты на 2004-2010 гг." - пример­но 52 млн. руб.

Однако главное заключается в том, что необходимо разработать перечень функций, возлагаемых на дирекции, а также источники их финансирования, кроме федерального бюджета. Только при таких условиях можно обеспечить долевое выделение средств на управле­ние федеральными целевыми программами.

Вторая модель предполагает, что министерство или ведомство, ответственное за реализацию программы, осуществляет закупку соот­ветствующих консультационных услуг на рынке.

В этом случае за­тратами, связанными с управлением программой, будет являться сто­имость заключенного контракта между министерством и компанией.

Опыт управления и финансирования федеральных целевых про­грамм нельзя напрямую переносить на новые принципы бюджетиро­вания, ориентированного на результат. Требуется внесение соответ­ствующих изменений в нормативно-правовую базу подготовки, реали­зации, мониторинга и отчетности бюджетных целевых программ. На­ряду с более подробной расшифровкой расходов в рамках федераль­ных целевых программ необходимо выделять в отдельную категорию расходы, связанные с управлением федеральными целевыми програм­мами. Должен быть также утвержден порядок управления бюджет­ными целевыми программами, формализующий механизмы и про­цедуры управления ими.

Оценка эффективности бюджетных расходов

Главным элементом программного бюджета или бюджетирова­ния, ориентированного на результат, является система мониторинга и

оценки4 эффективности бюджетных расходов (состоящих, в свою оче­редь, из бюджетных программ). Наличие такой системы позволит осуществлять непрерывный контроль за реализацией программ, выяв­лять проблемные места, своевременно вносить коррективы в структу­ру и механизмы реализации программ, повышать их прозрачность. Другое не менее важное предназначение системы - возможность кон­курсного отбора программ с целью выбора для реализации наиболее эффективных, а также исключение неэффективных программ или от­дельных программных мероприятий в ходе их реализации. При определении эффективности программ основной акцент дол­жен быть сделан на использовании показателей оценки достижения целей программ по сравнению с известными показателями обществен­ной, бюджетной или

коммерческой эффективности, применяемыми, как правило, для анализа произведенных затрат и полученных выгод в денежном эквиваленте.

___________________________________________________________

4 М&Е System (Monitoring and Evaluation) - термины, принятые в междуна­родной практике

Однако показатели метода "выгоды -затра­ты" не всегда дают возможность делать однозначный вывод об эф­фективности вложений государственных средств. Так же не всегда и не для всех программ (например, в общественном секторе - в здраво­охранении или образовании) можно рассчитать подобные показатели.

Это обстоятельство подтверждается и международным опытом, в частности Всемирного банка, по оценке эффективности проектов и программ. Основной акцент при этом делается на достижении наме­ченных целей и решении поставленных задач, а также на качестве самой программы5.

В Методических рекомендациях по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюд­жетного планирования (согласованы Минфином России и Мин­экономразвития России) ключевые показатели эффективности осно­ваны именно на принципах оценки достижения целей и решения задач в рамках бюджетных программ. В соответствии с ними оценива­ются следующие три показаэкономическая эффектив­ность - соотношение непосредственных результатов деятельности, результатов, планируемых в рамках тактических задач, программ, про­граммных мероприятий и затрат на их достижение (например, на строительство/ремонт 1 км автодороги); (2) общественная эффек­тивность - соотношение общественно значимого эффекта деятель­ности (показателя конечного результата деятельности или его изменения) и непосредственных показателей деятельности;

(3) обществен­но-экономическая эффективность - соотношение величины полу­ченного в процессе реализации программы конечного общественно значимого результата и величины затрат.

_______________________________________________________________

5 Методические подходы Всемирного банка к оценке эффективности проектов базируются на целевом методе, который фокусируется на оценке результативности проектов, устойчивости проектов и институционального влияния проектов. Для оп­ределения результативности проекта проводится оценка трех факторов: (1) реле­вантности (то есть значимости и соответствия) целей проекта потребностям госу­дарства и институциональным приоритетам, (2) социальной эффективности проек­та (efficacy или effectiveness), то есть степени, с которой цели проекта были (или будут) достигнуты, и (3) экономической эффективности проекта (efficiency) - соотношения объема товаров и услуг, произведенных в результате выполнения про­екта или программы (то есть выпуск), и ресурсов, затраченных на их производство (затраты). См.: "Evaluation Tools & Approaches" (http://www. worldbank. org/ oed / oed_approach_summary. html).

Для оценки эффективности программ можно предложить шка­лу направлений оценки, в которой ключевыми являются показатели оценки достижения намеченных целей и выполнения поставленных задач.

Дополнительно в шкалу основных направлений и критериев оценки целесообразно ввести направления, которые позволят оцени­вать не только результаты, но и качество самого процесса их дости­жения.

Это позволит принимать корректирующие решения по схеме управления в ходе мониторинга реализации программ, а также фор­мировать более объективное представление о качестве программы или проекта в целом.

Графа с весами того или иного направления фактически отража­ет важность его оценки для того, кто эту оценку проводит. Очевидно, варьируя весами, можно изменять приоритет тех или иных направле­ний, однако для разных программ необходимо использовать единую шкалу весов с целью их сравнения и выбора наиболее эффективных (см. табл.)

Направления оценки программы

Направления оценки	Вес направления
Цели и задачи программы Цели программы Задачи (компоненты) программы и сроки их решения
Планирование мероприятий программы Общий срок и план реализации мероприятий программы Финансирование программы
Управление и мониторинг программы Механизмы управления/реализации программы Внешний мониторинг и отчетность по программе Доступность информации для общественности о программе и ходе ее реализации
Результативность и эффективность программы Результаты реализации программы на основе системы показателей и устойчивость достигнутых результатов Методики и расчеты общественной и бюджетной эффективности (анализ затрат и выгод в денежном выражении)
Итоговая оценка:

Эти оценки эффективности программ по направлениям предло­жены с учетом практики оценки, излагаемой в докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного пла­нирования6. Проводится также анализ системы показателей оценки проектов и программ, применяемой Всемирным банком7 и в междуна­родной практике8. Шкала оценки качества включает все основные аспекты разработки, реализации и оценки программ. Риск неадекват­ной оценки того или иного направления сведен к минимуму, посколь­ку каждое направление предлагается декомпозировать на несколько критериев, уровни оценки по которым можно точно определить.

Основным показателем оценки программы должна быть интегральная оценка ее эффективности, которая будет выражена количественно в баллах в интервале от О (минимум) до 5 (максимум). Она является взвешенной оценкой анализа различ­ных аспектов Подготовки, реализации, контроля и результатов программы. Интег­ральная оценка ее эффективности определяется суммой баллов с учетом весов на­правлений оценки в соответствии с приведенной выше таблицей.

Каждое из направлений оценивается по соответствующим оценочным таблицам по пятибалльной шкале. Как уже отмечалось, оценка практически каждого направле­ния включает анализ текущего состояния по нескольким критериям, что минимизиру­ет риск неадекватной оценки того или иного направления. При этом делается выбор из множества критериев, которые определены как уровни оценки. Итоговая оценка каждого направления рассчитывается как сумма баллов по каждому критерию дан­ного направления с учетом веса критерия. Уровни (описание) критериев и их веса должны приводиться в соответствующих оценочных таблицах

__________________________________________________________________

7 Департамент оценки операций Всемирного банка использует шесть уровней для оценки результатов социальной эффективности и экономической эффективности программ, начинающихся оценкой "совершенно неудовлетворительно" и кончающих­ся оценкой "весьма удовлетворительно".

8См., например, "Механизм рейтинговой оценки программ" (Program Assessment Rating Tool - PART), который применяется с 2004 г. Административно-бюджетным управлением США для целей оценки программ (http://www. whitehouse. gov/omb/ part /index, html).

Наличие интегрального количественного показателя оценки, ос­нованного на использовании стандартизованной шкалы оценки, дает возможность сравнивать различные программы и соответственно ран­жировать их по этому показателю с целью выбора из портфеля реали­зуемых программ наиболее эффективных. Появляется база для при­нятия контролирующими и руководящими органами, ответственными за управление портфелем программ, взвешенных решений по оптими­зации этого портфеля.

При проведении такой оценки можно выявить слабо прорабо­танные механизмы не только отдельной программы, но и их групп (например, группы проектов МФО и группы федеральных целевых программ или различных групп, объединенных по отраслевому или иному признаку). Подобного рода оценку целесообразно проводить как по завершении программы, так и в процессе ее реализации, а также на этапе подготовки.

Предлагаемый метод оценки можно использовать в ходе приня­тия решений о выборе альтернативных вариантов реализации про­грамм или при необходимости распределения ограниченных финансовых ресурсов на большое число конкурирующих программ9. В слу­чае целесообразности отражения достигнутого уровня затрат по от­дельным непосредственным и конечным результатам показатели эко­номической и общественно-экономической эффективности также мо­гут быть вынесены в число главных показателей. Последнее имеет смысл, когда есть возможность сравнить данные показатели с анало­гичными показателями, достигнутыми в других проектах/програм­мах как в России, так и за рубежом.

На данном этапе бюджетного реформирования в России наибо­лее важным в предлагаемом подходе к оценке эффективности про­грамм является не столько конечный количественный результат оцен­ки, выраженный в баллах

__________________________________________________________________

9. В 2005 г. распоряжением Правительства России (от 12 апреля 2005 г.) на основе данных эксперимента по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированного на результат, было распределено между главными распорядителя­ми средств на конкурсной основе 180 млн. руб., или 0,006% всех расходов федераль­ного бюджета на 2005 год.

или денежных единицах , сколько возмож­ность демонстрации качества всех аспектов бюджетных программ (про­цессов планирования, финансирования, закупок, мониторинга, управ­ления). Такая работа должна проводиться на регулярной основе (на­пример, в привязке к ежегодному бюджетному циклу), чтобы можно было своевременно выявлять проблемные места в реализации бюд­жетных программ и принимать соответствующие меры.

Приведенные в этом разделе ключевые элементы методологии аудита эффективности программных расходов бюджета целесообраз­но внедрять в текущую практику как самих министерств (внутренний аудит), так и контролирующих органов (внешний аудит).

Бюджетные реформы и контроль

за эффективностью расходов

Для эффективного проведения бюджетной реформы и закрепления ее достижений требуется соответствующая законодательная база. В тех случаях, когда процесс реализуется только на уровне исполнительной власти, в дальнейшем возникают существенные задержки и даже останов­ки в реализации реформ. Внедрение методов бюджетирования, ориенти­рованного на результат, означает, с одной стороны, повышение степени свободы министерств и ведомств распоряжаться средствами, а с другой - усиление их ответственности. Основной акцент смещается с внешнего контроля на внутренний - на уровень министерств и ведомств.

Некоторые страны, прежде чем начинать всеобъемлющее внедре­ние методов бюджетирования, ориентированного на результат, реализовывали отдельные пилотные проекты на уровне одного или несколь­ких министерств. После этого программный подход с учетом выяв­ленных проблем и соответствующих корректировок получал распро­странение на остальные министерства и ведомства.

Переход к методам бюджетирования, ориентированного на резуль­тат, часто сопровождается (увязывается) другими реформами: административной (выделением функциональных агентств и служб), системы учета и отчетности в государственном секторе (переходом от кассовой: метода учета к методу начисления). Часто при этом создаются коорди­нирующие структуры на высшем уровне исполнительной власти.

Для контроля за реализацией программ в структуре каждого органа исполнительной власти создается должность ответственного за внутренний учет (например, на уровне заместителя министра). Этот специалист (или группа специалистов) может назначаться как парламентом, так и Минфином или правительством и подчиняться напрямую руководителю данного органа исполнительной власти, хотя финансирование его будет осуществляться не за счет министерства.

При подготовке ежегодного отчета о реализации программ мини­стерства на основе сравнения фактических значений показателей с целевыми ориентирами должны, как правило, объяснять причины по­лученных расхождений. Также они должны представлять план даль­нейших действий по обоснованию недостигнутых целей, рассчитывать план и бюджет на следующий год с учетом фактических результатов, оценивать качество используемой в отчете информации.

Минфином России в сентябре 2005 г. опубликован доклад "Бюд­жетная политика 2006-2008 годов"10, в котором приведены основные итоги первого этапа бюджетной реформы. К их числу можно отнести принятие трехлетнего перспективного финансового плана, разделение действующих и принимаемых бюджетных обязательств государством, формирование докладов распорядителей средств о результатах дея­тельности, структурированной по бюджетным программам.

Отметим, что доклады распорядителей бюджетных средств о ре­зультатах деятельности не имеют статуса закона и являются скорее приложением к сметным расходам, которые утверждаются в составе закона о федеральном бюджете. Однако именно в них (а не в этом законе) отражены цели и задачи распорядителей бюджетных средств с увязкой их бюджетного финансирования. Вот почему одной из оче­редных задач бюджетной реформы должно быть повышение статуса докладов распорядителей бюджетных средств (возможно, через вне­дрение программной классификации бюджета) для усиления их от­ветственности за качество информации в докладах, а также за испол­нение бюджетных программ.

В настоящее время уже создана основа для проведения очередно­го этапа бюджетной реформы, который заключается в следующем. На основе информации докладов об основных результатах деятельности, а также федерального бюджета в разрезе действующих и принимаемых обязательств

проводится комплексный анализ (аудит) эффективности расходов федерального бюджета. В ходе такой работы предстоит оце­нить эффективность и стоимость предоставляемых распорядителями средств бюджетных услуг, а также определить потребности в них. Что­бы исключить влияние распорядителей средств на результаты, целесо­образно обеспечить независимость проведения такой оценки, а также прозрачность и доступность к полученным результатам.

Итогом проведения этой работы должно быть составление перечня наиболее эффективных и отобранных на конкурсной осно­ве бюджетных целевых программ, включающих конкретные и обо­снованные бюджетные услуги, которые должны быть профинанси­рованы из бюджетных средств, например, в 2007 г. При этом может быть выявлено, что часть бюджетных услуг и соответственно бюд­жетных программ окажется невостребованной по той или иной при­чине, например, из-за их неэффективности, что потребует разработки соответствующих мероприятий.

_________________________________________________________________

10 http://www. minfin. ru/budref/budjet2006.pdf

Представленная в 2005 г. президентом России амбициозная про­грамма развития здравоохранения и образования, агропромышленно­го сектора и жилищной сферы, а также одобренное несколькими ме­сяцами ранее решение правительства России о создании Инвестици­онного фонда предполагают существенное увеличение государствен­ных расходов на достижение этих целей начиная с 2006 г. Однако с повышением заработной платы работников, например, сфер здраво­охранения и образования, качество предоставляемых бюджетными уч­реждениями услуг может и не повыситься.

Не вполне ясны также процедуры и механизмы реализации этих государственных проектов, которые, возможно, выйдут за рамки бюджетного процесса.

Кроме задачи повышения благосостояния населения, следует так­же обозначить и другие, не менее актуальные цели данных государ­ственных проектов. Более того, важно определить результаты, кото­рые государство ожидает получать от их реализации каждый год, то есть вполне определенно увязать увеличение государственных рас­ходов с повышением качества предоставляемых государством бюд­жетных услуг.

Таким образом, необходимо в полной мере применить для дан­ных проектов методы бюджетирования, ориентированного на резуль­тат, включая проведение аудита эффективности проектов на всех эта­пах их подготовки и реализации. В противном случае может сфор­мироваться дорогостоящая и малоэффективная система по "освое­нию" бюджетных ресурсов.

В рамках бюджетной реформы, осуществляемой в Российской Федерации, можно выделить три основных направления: реформа межбюджетных отношений, реформа бюджетного процесса, реструктуризация бюджетной сети.

Первым по времени осуществления направлением стало реформирование системы межбюджетных отношений (далее - МБО). Правовые предпосылки данной реформы содержатся во многих нормативных актах и демонстрируют связь данного мероприятия с иными направлениями реформирования в государстве (реформы местного самоуправления, разграничения полномочий, административная реформа, налоговая реформа и т.п.), но основным нормативным актом, отразившим это мероприятие, стал Федеральный закон от 20 августа 2004 г. №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс в части регулирования межбюджетных отношений». Основные изменения в системе регулирования МБО по данному Закону сводятся к следующему:

1) уточнение разграничения бюджетных полномочий между органами власти разных уровней;

2) уточнение бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы РФ;

3) разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;

4) установление порядка разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы РФ;

5) регулирование предоставления межбюджетных трансфертов;

6) установление порядка осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления) при введении временной финансовой администрации;

7) уточнение порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ.

Отметим ряд принципиальных изменений, внесенных в БК РФ и отражающих новый подход к межбюджетным отношениям. Так, в новой редакции норм гл. 16 БК РФ исключены положения, устанавливающие принципы межбюджетных отношений, что, на наш взгляд, затрудняет понимание закона и его реализацию, поскольку из текста закона исчезли базовые положения, на которые должна опираться система межбюджетных трансфертов. При этом изменено само название гл. 16: в новой редакции она именуется «Межбюджетные трансферты», т.е. речь идет не о самих отношениях, а о способах (методах) их регулирования, что, с одной стороны, сужает круг регулируемых отношений, с другой - позволяет конкретизировать их. В ст. 7 - 9 БК РФ раскрывается содержание бюджетных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Термин «бюджетная компетенция» (совокупность прав и обязанностей по формированию и исполнению бюджета), используемый в прежней редакции БК РФ, более широк, нежели предлагаемый законодателем новый термин «бюджетные полномочия» (предмет ведения и права и обязанности конкретного вида субъектов бюджетных прав), следовательно, менее точно отражает содержание прав и обязанностей участников межбюджетных отношений. Под единым кассовым обслуживанием всех бюджетов теперь понимается ведение единого казначейского счета, все остальные мероприятия не подпадают под этот термин.

Также изменилась структура местных бюджетов: уменьшена доля регулирующих доходов за счет роста доли закрепленных доходов, увеличена финансовая помощь, как направленная на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, так и носящая целевой характер.

Реформа осуществляется не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях. Совершенствование региональных и муниципальных финансов осуществляется по нескольким направлениям, определенным Правительством РФ:

Реформа бюджетного процесса и управления расходами;

Бюджет и бюджетный процесс, ориентированные на результат;

Административная реформа;

Реформирование системы финансирования отраслей государственного и муниципального сектора экономики;

Совершенствование системы управления инвестициями;

Развитие системы бюджетных закупок;

Создание условий для развития доходной базы;

Повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества;

Совершенствование долговой политики;

Межбюджетные отношения;

Среднесрочное финансовое планирование;

Повышение открытости управления региональными и муниципальными финансами.

Также концептуальные основы реформы отражены в распоряжении Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. №467-р, утвердившем Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 гг.

Реформа межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях в течение нескольких лет осуществляется прежде всего за счет средств Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов. Если проанализировать уже осуществленные мероприятия, можно сделать вывод, что в рамках данных реформ на региональном уровне проводились различные мероприятия, направленные на совершенствование налогообложения, совершенствование тарифной политики, отказ от перекрестного субсидирования, развитие системы управления долгом и т.д.

Министерство финансов РФ предлагает объединить на всех уровнях бюджетной системы фонды софинансирования социальных расходов и фонды регионального или муниципального развития и создать единые фонды софинансирования расходов.

Таким образом, новая система межбюджетных отношений может быть охарактеризована следующими принципиально новыми чертами:

Основа новой системы МБО - БК РФ, НК РФ, законы, регламентирующие статус и полномочия органов государственной власти и местного самоуправления;

Новые уровни бюджетной системы;

Разделение расходных обязательств;

Отмена так называемых необеспеченных мандатов;

Долгосрочное закрепление доходов;

Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности по определенным формулам;

Жесткие бюджетные ограничения.

На федеральном уровне многие мероприятия первого этапа бюджетной реформы уже нашли свое воплощение на практике, а вот второй этап только начинает находить свое воплощение.

Базовые основы второго этапа бюджетной реформы - совершенствования бюджетного процесса - были заложены в Концепции реформирования бюджетного процесса. Анализ осуществляемых мероприятий и предложенных Министерством финансов РФ поправок в бюджетное законодательство позволяет выявить основные черты нового варианта осуществления бюджетного процесса в Российской Федерации (с точки зрения высших финансовых органов государства):

Наличие обязательного многолетнего финансового плана;

Действующие и принимаемые обязательства;

Целевое использование бюджетных средств - ориентация не на затраты, а на результат;

Конкуренция администраторов бюджетных средств и бюджетных программ;

Мягкое планирование - жесткое исполнение и т.д.

Подобные цели реформирования обозначены в связи с некоторыми проблемами осуществления бюджетного процесса на современном этапе. Так, перспективный финансовый план государства лишь последние два-три года включается в бюджетный процесс на постоянной основе. Предлагается резко усилить роль и значение среднесрочного финансового планирования, поскольку в сфере публичных финансов невозможно ставить цели, задачи, планировать результаты деятельности без достаточной перспективы, что, в свою очередь, повлечет переориентирование осуществления бюджетных расходов для достижения общественно значимых результатов. Это также повышает эффективность администрирования расходов. Минфин РФ предлагает утверждать на три года и сам федеральный бюджет, а для субъектов Федерации и муниципальных образований предоставить право выбора из нескольких схем.

Предлагается осуществлять рассмотрение проекта федерального закона о бюджете в трех чтениях. Предметом первого чтения предлагается сделать основные параметры и бюджет действующих обязательств; второе чтение должно быть посвящено бюджету по принимаемым обязательствам (новые расходы) и текстовым статьям; третье чтение должно рассматривать бюджет в целом и приложения к закону по главным распорядителям бюджетных средств. Отчет об исполнении бюджета должен рассматриваться одновременно с проектом бюджета или до него.

Предложенные Минфином РФ изменения в БК РФ нашли свое отражение в разработанном им законопроекте о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ. Поскольку целью реформы является переход на управление не затратами, а результатами, в центр бюджетного процесса в соответствии с законопроектом фактически помещен главный распорядитель бюджетных средств, уточняются его полномочия на всех уровнях бюджетной системы. Кроме того, определяются полномочия новых участников бюджетного процесса - администраторов доходов и источников финансирования дефицита. Более подробно по сравнению с действующей редакцией БК РФ регламентируется статус и полномочия получателя бюджетных средств, поскольку он принимает бюджетные обязательства и должен исполнить их в соответствии с доведенными лимитами. С этим направлением реформы бюджетного процесса связана реформа бюджетных учреждений, о чем будет сказано ниже.

С точки зрения Минфина РФ, также необходимо усиливать роль внутреннего финансового контроля или аудита, что связано с предложением расширить права и ответственность главных распорядителей бюджетных средств. Желательно, чтобы каждый главный распорядитель или крупное бюджетное учреждение имело специализированное подразделение, подчиняющееся непосредственно руководителю, занимающееся разработкой внутренних стандартов и процедур планирования, составлением отчетности и контроля за достижением результатов, и контролировало бы соблюдение этих процедур. Роль внешнего контроля должна быть сведена к проверке таких подразделений.

Третье направление бюджетной реформы - реформа бюджетных учреждений. Новая система бюджетных учреждений должна отвечать следующим признакам:

Реструктуризация и оптимизация структуры сети бюджетных учреждений;

Изменение статуса бюджетных учреждений;

Новые организационно-правовые формы бюджетных учреждений;

Работа бюджетных учреждений на основе нормативно-подушевого финансирования и соцзаказа;

Государство (муниципальное образование) выступает как регулятор, организатор и заказчик услуг.

С точки зрения Минфина РФ, неважно, в какой организационно-правовой форме будут существовать учреждения, оказывающие бюджетные услуги. Гораздо важнее, что государственные (муниципальные) органы не будут нести по их обязательствам субсидиарную ответственность и утверждать смету, а будут финансировать оказанные услуги по факту предоставления или плану в соответствии с госзаказом по нормативно-душевому принципу. Количество бюджетных учреждений в результате реформы также должно сократиться.

Конечно, БК РФ не может и не должен регулировать все процессы реструктуризации, проведение которой обусловлено необходимостью организационного разделения функции заказчика и подрядчика при оказании бюджетных услуг. В настоящее время многие регионы уже приступили к реструктуризации бюджетной сети путем перевода бюджетных учреждений в форму негосударственных организаций (наиболее часто избирается форма автономных некоммерческих организаций), что представляет значительный интерес. В ближайшее время процессы реструктуризации и перевода бюджетных учреждений в категорию негосударственных организаций будут активизированы, поскольку основными направлениями бюджетной политики Российской Федерации в 2007 году и среднесрочной перспективе предусмотрено принятие системных поправок в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающих создание условий для реструктуризации бюджетной сети и введения новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг.

Кроме того, 3 ноября 2006 г. был принят Федеральный закон №174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Одновременно был принят Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений», который вносит изменения в законодательные акты Российской Федерации для устранения противоречий между Федеральным законом «Об автономных учреждениях» и действующими в настоящее время иными федеральными законами.

Основная цель Федерального закона «Об автономных учреждениях» - предоставление государственным и муниципальным учреждениям большей самостоятельности в распоряжении имуществом и осуществлении поставленных перед ними задач. Закон определяет порядок создания, правовое положение и преобразование существующего типа государственных или муниципальных учреждений в автономные учреждения. При этом для автономного учреждения сохраняется единый порядок пользования и распоряжения имуществом - право оперативного управления, собственником же остается Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование. На практике возможно сохранение уже существующих бюджетных учреждений и дополнительное возникновение новых хозяйствующих субъектов в новой организационно-правовой форме - автономных учреждений. Однако правовой статус автономного учреждения гораздо шире, чем обычного бюджетного, - у него больше полномочий в отношении закрепленного имущества и шире ответственность по обязательствам. Так, доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, а имуществом, в том числе недвижимым, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, за исключением только недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем или приобретенного автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Финансирование автономных учреждений должно будет осуществляться за счет субсидий и субвенций из соответствующего бюджета и иных не запрещенных законом источников. При этом автономное учреждение получает от учредителя определенные задания по своей основной деятельности, которые оно обязано выполнять.

бюджетный кодекс доход реформа

И использование их для выполнения функций, возложенных на государственные и муниципальные органы власти.

Вместе с тем следует признать, что этот механизм был создан и приспособлен для централизованного управления экономическими и социальными процессами в стране. Изменение политического строя и экономических основ в государстве, нашедшее отражение в Конституции 1993 г., новые задачи, стоящие перед бюджетной системой, четко высветили недостатки действующего механизма управления общественными финансами. Главный недостаток заключался в том, что этот механизм был ориентирован не на управление результатами, а на управление затратами .

Обеспечение экономической и социальной стабильности в государстве, повышение эффективности использования бюджетных средств потребовали проведения в стране бюджетных реформ .

Цели проведения этих реформ:

• поддержание макроэкономической и финансовой стабильности в государстве;
• обеспечение выполнения и создание условий для оптимизации расходных обязательств всех уровней власти в стране;
• повышение отдачи от бюджетных ассигнований и достижение на этой основе более высокого экономического и социального эффекта;
• формирование налоговой системы , стимулирующей экономический рост и обеспечивающей необходимый уровень доходов бюджетной системы;
• оптимизация управления государственным долгом и финансовыми активами;
• обеспечение прозрачности, стабильности финансовой системы и финансовых институтов страны.

Бюджетные реформы начались с первых лет перехода к рыночной экономике . Уже в 1991 г. были разработаны и изданы два основополагающих закона: «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. № 1734-1 и «Об основах налоговой системы в Российской Федерации » от 27 июля 1991 г. № 146-ФЗ. Они заложили новые основы формирования и функционирования бюджетной и налоговой систем нашего государства.

В 1991 г. вместо действовавших раздельных для федерального и территориальных бюджетов классификаций была введена единая бюджетная классификация , объединившая в одном документе однородные доходы и расходы федерального, региональных и местных бюджетов .

Важным этапом реформирования межбюджетных отношений стал Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ, регламентировавший формирование и использование финансовых ресурсов местного самоуправления, впервые определивший состав местных финансов и принципы их образования, впервые установивший, что формирование местных бюджетов основывается на государственных минимальных социальных стандартах и социальных нормах.

В 1997 г. была введена новая бюджетная классификация, отразившая изменения в планировании , исполнении и учете бюджетных доходов и расходов.

В 1998 г. были приняты Бюджетный и Налоговый кодексы, установившие основы действующих в настоящее время бюджетной и налоговой систем, а также бюджетного процесса.

Бюджетные реформы проводились и продолжают проводиться по следующим важнейшим направлениям:

• реформирование межбюджетных отношений;
• реформирование бюджетного процесса;
• реформирование бюджетной сети (реорганизация бюджетных учреждений).

В рамках первого направления Правительство РФ постановлением от 30 июля 1998 г. № 862 утвердило «Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах». Продолжением работы в этом направлении стала «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», одобренная Правительством РФ, и издание в 2003 г. новой редакции Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ. Последнее повлекло за собой внесение существенных изменений в Бюджетный кодекс. Главным итогом реформирования межбюджетных отношений стало разделение уровней бюджетной системы России с определением на постоянной основе для каждого ее уровня полномочий, доходов и расходных обязательств.

В рамках второго направления реформирование бюджетного процесса началось с подготовки и утверждения постановлением Правительства РФ «Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации» от 6 марта 2005 г. № 118, а также с подготовки и одобрения постановлением Правительства РФ «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах» от 22 мая 2004 г. № 249. Этим же постановлением было утверждено «Положение о докладах, о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования ». Концепция и утвержденный Правительством РФ План мероприятий по ее реализации в 2004-2006 гг. предусматривал внедрение среднесрочного планирования и исполнения бюджета , ориентированных на результаты, введение новой бюджетной классификации и бюджетного учета , изменение процедур составления исполнительными органами и рассмотрения представительными органами власти проектов бюджетов .

Заключительным шагом в реформировании бюджетной системы и бюджетного процесса стало принятие Федерального закона РФ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ, в котором:

• радикально пересмотрена большая часть статей всех глав БК РФ;
• сделаны существенные дополнения новых глав и статей;
• устранено значительное количество устаревших глав и статей.

Бюджетный кодекс РФ содержит новую нормативную базу и механизмы реализации задач по реформированию бюджетной системы и прежде всего федерального бюджета .

Основными концептуальными и структурными особенностями федерального бюджета на 2008 г. и на период до 2010 г. явились:

• превращение федерального бюджета в инструмент макроэкономического регулирования;
• планирование и утверждение параметров и показателей федерального бюджета на трехлетний период в форме федерального закона;
• изменение структуры доходов в части их распределения на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы с определением размера нефтегазового трансферта, направляемого на финансирование расходов федерального бюджета;
• формирование Резервного фонда и Фонда будущих поколений;
• определение на первый и второй годы планового периода нераспределенной части расходов в объеме, эквивалентном 2,5 и 5% расходной части, позволяющих планировать новых обязательств бюджета в режиме «скользящей трехлетки»;
• утверждение общего объема бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств;
• создание условий для заключения долгосрочных контрактов, расширения полномочий и ответственности главных распоря-дителей бюджетных средств.
• реализация концепции особого режима использования ненефегазовых доходов, введение таких параметров, как ненефтегазовый дефицит, объем нефтегазовых доходов, нефтегазовый трансферт.

В рамках третьего направления бюджетных реформ в ближайшее время решаются задачи по оптимизации сети бюджетных учреждений, их реорганизации, внедрению новых форм их финансирования, разработке и использованию методов финансирования бюджетных расходов, ориентированных на результат. С этой целью Правительство РФ в сентябре 2003 г. одобрило «Принципы реструктуризации бюджетного сектора».

Завершающим этапом бюджетного реформирования должны стать всеобщая сверка и проработка всей совокупности нормативно-правовых актов на предмет максимального устранения коллизий, уточнения и однозначного толкования терминологической базы бюджетного права . Особенно это касается различных подзаконных актов, писем, инструкций, разъяснений и т.п. Например, в ст. 6 Бюджетного кодекса консолидированный бюджет трактуется как свод бюджетов бюджетной системы за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов . А Федеральное казначейство, согласно установкам Минфина, ведет отчетность по консолидированному бюджету как совокупности всех бюджетов бюджетной системы и бюджетов государственных внебюджетных фондов. При этом в рамках консолидированного бюджета страны остаются не учтенными большой объем средств Стабилизационного фонда (Резервного фонда и Фонда национального благосостояния).

• Кто такой архитектор и чем он занимается?
• Что сдавать для того чтобы стать аудитором
• Стратегия «Победа» – прибыльный скальпинг на Форекс
• Навариваемся на бирже в одиночной кампании!
• Потенциальный ввп измеряется объемом
• Понятие, функции и значение бухгалтерской финансовой отчетности в российском и междуродном практике
• Микроэкономика и макроэкономика
• Работаем правильно: все инструкции по бюджетному учету П 153 инструкции 174н
• Безнадежная задолженность с забалансового счета Когда долги контрагентов признаются безнадежными
• Сводная отчетность Сводная отчетность бюджет 21 департамент образования оцди

• Пример расчета индексации зарплаты
• Порядок исправления несущественной ошибки зависит от
• Тестирование на собеседовании бухгалтера
• Индексация зарплаты: выбираем «базовый» месяц правильно Установка базового месяца расчета индексации
• Тесты по бухгалтерскому учету
• Как и где поменять медицинский полис страхования?
• Обезличенный металлический счет
• Что входит в ОМС – бесплатное обслуживание и входящие в полис услуги
• Как и где получить полис ОМС?
• Какую страховую компанию выбрать для получения полиса омс